Dovre Group har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet gjennomført en evaluering av konkurranseutsettingen av drift og vedlikehold i Statens vegvesen. Evalueringen er avgrenset til de oppgavene som ble konkurranseutsatt gjennom funksjonskontrakter i forbindelse med at produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen ble skilt ut som et statlig aksjeselskap ved inngangen til 2003.
Konkurranseutsetting av utvalgte drifts- og vedlikeholdsoppgaver på vegnettet ved hjelp av funksjonskontrakter fremstår i hovedsak som en velegnet tilnærming for å ivareta en viktig samfunnsoppgave. Det er likevel klart at tiden siden 2003 har vært preget av mange utfordringer, både for leverandørene og bestiller. De seneste årene er det gjennomført en rekke justeringer av regimet for konkurranseutsetting, og blant disse finnes tiltak som trekker i positiv retning. Det finnes imidlertid fortsatt et vesentlig forbedringspotensial, og evalueringen tar opp forhold som det bør arbeides videre med.
Til tross for over sju år med konkurranseutsetting må fortsatt markedet for funksjonskontrakter, og kontraktene i seg selv, betegnes som umodne. Den generelt lave modenheten i denne delen av bransjen, tempoet i etableringen av funksjonskontraktregimet og omstendighetene omkring etableringen av Mesta er forhold som har vært sentrale for utviklingen av kostnader, kvalitet og konkurransesituasjonen.
Det finnes ingen etablerte indikatorer som er egnet for en overordnet og fortløpende vurdering av tilstanden på vegnettet. Evalueringen viser at det historisk har vært lav etterspørsel etter denne type styringsinformasjon. Manglende kvalitetsindikatorer, både fra tiden før og etter konkurranseutsetting, har gjort det vanskelig å konkludere om kvalitetsutvikling over tid uten forbehold. Gjennom evalueringen er det imidlertid identifisert flere indikatorer som til sammen antyder at kvaliteten av drift og vedlikeholdet på vegen er blitt bedre siden tiden før konkurranseutsetting.
Statens samlede kostnader til de drifts- og vedlikeholdsoppgavene som omfattes av funksjonskontraktene gikk ned etter konkurranseutsetting, men er nå på et noe høyere nivå enn før konkurranseutsetting, etter en markert prisøkning i 2008 og 2009. Evalueringen viser at prisøkningen i 2008 og 2009 er vel så høy som de tallene som tidligere er kommunisert av Statens vegvesen. Ferske tall fra konkurranser i 2010 viser en fortsatt stigende trend.
Prisnedgangen i den første perioden, og den senere kraftige prisveksten, synes å være et resultat av et umodent marked, preget av kamp om markedsandeler og manglende pris- og risikokompetanse. Det økte kostnadsnivået i forhold til tiden før 2003 kan imidlertid langt på veg forklares med kontraktenes omfangsvekst og oppgavenes økende kompleksitet. Det hefter også usikkerhet om kostnadsnivået i tiden før konkurranseutsetting, grunnet uklarhet om henføring av kostnader i tiden før 2003.
Konkurransesituasjonen må betegnes som lite tilfredsstillende, med begrenset konkurranse om en vesentlig andel av det totale antallet kontrakter og store prisforskjeller mellom tilbyderne i enkeltkonkurranser. Lav konkurranse gir sårbarhet for taktisk prising fra opportunistiske entreprenører. For at Statens vegvesen skal unngå å havne i tvangssituasjoner anbefales det å etablere alternative gjennomføringsstrategier som vern mot følgene av lav konkurranse. En troverdig reserveplan, plan B, vil i seg selv påvirke konkurransesituasjonen. Dagens regime inneholder bestemmelser som gir Statens vegvesen en viss handlefrihet, men det er ikke tilstrekkelig oppmerksomhet på dette temaet.
Evalueringens mandat etterspør en vurdering av utformingen av de kontraktene som brukes i dag og peker på flere spesifikke forhold som ønskes vurdert. Disse forholdene er på et detaljeringsnivå som tilsier at anbefalingene i stor grad rettes mot etatsnivået.
Kontraktenes beskrivelser av vegnettets innhold og tilstand er fremdeles mangelfulle. Mangelfulle beskrivelser gir liten forutsigbarhet om arbeidsomfanget og gir entreprenører med funksjonsansvar en unødig og kostnadsdrivende risikobelastning. Gjeldende beskrivelser av vegnettet bør kompletteres og det bør legges til rette for et system som sikrer kontinuerlig forbedring av beskrivelsene.
Kontraktene som er i bruk i dag er basert på en standard som i utgangspunktet ikke er egnet for utførelse av funksjonsbeskrevne oppgaver. Dette har gitt komplekse kontrakter og skaper styrings- og gjennomføringsutfordringer for både entreprenør og Statens vegvesen. Videre synes kontraktsutformingen å variere for mye mellom ulike regioner og innenfor samme region. Det anbefales at samarbeidet mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonene intensiveres med sikte på forbedring og økt standardisering av funksjonskontraktene. Generelt synes det som at forbedringsarbeid innenfor funksjonskontraktregimet tar lang tid. For å ta vare på forbedringspotensialet i regimet anbefales det å styrke det strategiske nivået i Statens vegvesen.
Evalueringen viser at større kontrakter trolig kan gi mer rasjonell utførelse, for både entreprenører og Staten vegvesen. Det anbefales å undersøke effektiviseringspotensialet med større kontrakter ved å legge ut tilstøtende kontrakter samtidig, med opsjon på sammenslåing. Et mye brukt argument mot større kontraktsomfang er at det reduserer antall potensielle tilbydere. Erfaringene fra konkurransene hittil viser imidlertid svak sammenheng mellom kontraktsstørrelse og antall tilbydere. Mindre kontraktsomfang bør kun vurderes dersom det kombineres med andre kontraktsformer. Dette kan imidlertid være egnet i spesielt komplekse områder, områder med erfaringsmessig begrenset konkurranse eller som del av plan B.
Kravene til blant annet kvalitetssystemer, planer og rapportering ble kraftig innskjerpet i 2008-utlysningene. Funksjonskontraktenes karakter og store samfunnsmessige betydning tilsier at kravene på disse områdene bør være høye. Dagens krav til kvalitetssystemer er ikke for strenge, og det anbefales ikke å renonsere på dagens krav.
Forventningene om at konkurranseutsettingen skulle medføre utvikling av nye tekniske løsninger synes i liten grad å ha blitt innfridd. I den grad det har forekommet innovasjon, har dette i første rekke vært knyttet til organisering og administrasjon.
Markedet for funksjonskontrakter er foreløpig ikke modent nok til å ta på seg et større arbeidsomfang enn dagens drøye 2 mrd i året. Det er flere vedlikeholdsoppgaver som er konkurranseutsatt på andre måter i dag, men det er ikke identifisert vesentlige oppgaver som bør inkluderes i funksjonskontraktregime.
Les hele rapporten her.